Retos de las Políticas Públicas en América Latina

 

El 05 de septiembre se llevó a cabo el programa #HablemosDeDesarrollo moderado y coordinado por Heiynner Portella joven parlamentario de Ancash, Perú. El tema de la noche era: Los retos de las políticas públicas en América Latina, un tema crucial en el espacio coyuntural actual en que vivimos en la región. El programa fue transmitido en streaming por la plataforma de facebook, y teniendo como invitados internacionales a la abogada; Pamela Ríos de Bolivia, el abogado; Raúl Medina de México, el abogado y Político Pablo Vicente de República Dominicana y mi persona por parte de Panamá. 

Resumo algunos aspectos que considero importante mencionar desde la dinámica del debate y la discusión continuada en cuanto a las políticas públicas: 

1. Partir por entender ¿Qué son las políticas públicas?, ¿Para qué sirven? y ¿Para quienes están diseñadas? 

2. ¿Cómo se logra entender las políticas públicas desde el sujeto (Estado), lo gubernamental y administrativo), al objeto (las comunidades y sociedad como receptores)? 

3. Entender ¿Por qué fracasan o son exitosas las políticas públicas?, posibles respuestas 

4. Entender cuáles son los retos que se nos presentan primero como país y como región.

1. ¿Qué son las políticas públicas? 

Primero que nada, debemos tener en cuenta que las políticas públicas son planes (programas o proyectos) y actividades que tienen al Estado (nacional o subnacional) como el responsable principal y a la sociedad como primera destinataria y participe. Si bien, las políticas públicas son planes, no todos los planes son políticas públicas sino solamente aquellos que se implementan a posteriori. 

Casi siempre solemos escuchar que las políticas públicas o determinadas políticas per se son buenas o malas, la verdad que ni uno ni lo otro. Las políticas per se no pueden ser ni buenas ni malas. Lo incorrecto o correcto de esto, estaría en su implementación y cómo estos planes, proyectos y actividades al final resuelven una necesidad social. 

Por otro lado, y siguiendo la línea anterior las políticas públicas son actividades, sin embargo, no todas las actividades son políticas públicas sino solamente aquellas que se formulan a priori. Estas actividades no son mejores o peores por su implementación sino por su formulación. (aquí juega importancia el rol de tener buenos planificadores). 

¿Para quién van dirigidas los planes y las políticas? 

Las políticas tienen como destinatario a la sociedad siendo esta su primera destinataria. En primera instancia las políticas van diseñadas por medio de procesos de reconocimiento del territorio, por medio de las diferentes grupos poblaciones que cohabitan un espacio, lo cual nos lleva a definir y delimitar problemáticas que solucionar en ese espacio, territorio. Esta delimitación hace partícipe inicialmente a la población o en su correcta planificación debería hacerla partícipe al inicio y por ende al final como primeros y como receptores de su implementación y fiscalización. 

De esta forma la sociedad se organiza y funciona por medio de diferentes y diversos actores provenientes de los sectores privados y ciudadanos. 

Las políticas públicas son por dos razones igualmente importantes, las primera porque son descriptivas por que el “sujeto” es un Estado como responsable principal. La segunda, más prescriptiva porque el “objeto” debe ser una sociedad como partícipe. 

La noción descriptiva ve a las políticas públicas desde lo que son. En cambio, la prescriptiva las considera hacía lo que deberían ser. Puede haber planes y actividades que no son políticas públicas porque no tiene al Estado como responsable principal. Por ejemplo, aquellos cargos de organizaciones no gubernamentales. También puede haber planes y actividades que no son políticas públicas porque el Estado decide y acciona a solas o sin buscar el bien común, la satisfacción social y la aprobación ciudadana. Por ejemplo, las estatizaciones o privatizaciones que privilegian intereses partidarios o sectoriales. 

A partir de las nociones mencionadas, se puede desarrollar un modelo que trate de responder al cómo, es decir: a las cuestiones metodológicas: cómo analizar, diseñar, gestionar y evaluar políticas públicas en general y, particularmente, políticas para el desarrollo integral en Democracia. Un marco teórico sin un modelo metodológico que lo realice, es estéril e inútil. Una metodología sin una teoría que la sustente, es hueca y vacía. Claramente, el cómo se subordina al por qué y al para qué; el bien común, la satisfacción social y la aprobación ciudadana. 

Sin planes no hay políticas públicas… 

Planes comprenden alrededor de más de 10 años, los programas y diversos proyectos con sus actividades entre 5 a 10, respectivamente. Se descomponen en planes que se desglosan en programas y proyectos y estos a su vez contienen actividades. Los planes no son nada si no se ejecutan actividades para su concretización. 

Los planes sin actividades no son políticas públicas... Son simples planes que hasta pueden estar bien formulados y mostrar la preocupación de un gobierno en la satisfacción de una necesidad. Las actividades sin planes tampoco son políticas públicas, son simples actividades que hasta pueden estar bien implementadas y demostrar la preocupación de una administración en la resolución de un problema. En América Latina, sobran ejemplos de planes que se formulan, pero nunca se implementan como actividades, junto con actividades que se implementan, pero nunca se formulan como planes. 

2. ¿Cómo se logra entender las políticas públicas desde el sujeto (Estado), lo gubernamental y administrativo), al objeto (las comunidades y sociedad como receptores)?

Toda política pública es decidida por un gobierno y accionada por una administración, directamente o a través de tercero. Lo cual se traduce que toda política pública es, o en su defecto se convierte en una política gubernamental. De determinado gobierno de turno. 

Luego tenemos que esta política gubernamental se convierte en una política de Estado cuando ha sido formulada e implementada por un gobierno y es seguida por otro y otros gobiernos. (Situación particular que no acontece en nuestra región de América Latina donde hay enclavados modelos poco transparentes de planificación y carentes de proyectos de largo plazo) 

El rol de la administración pública. 

Esto se traduce en diagnosticar…y no solo en ejecutar.

Emilio Graglia, en su obra (En la búsqueda del bien común: Manual de políticas públicas, 2012) 

“Indica que para no diagnosticar a ciegas hay que conocer las políticas existentes, cuando estas sean analizadas y determinar si hay o no planes, programas o proyectos faltantes o sobrantes”. 

El instrumento de diagnóstico debe ser lo más participativo posible con las comunidades y la sociedad en general. 

Identificar las necesidades sociales y problemas irresueltos
Enumerar y jerarquizar necesidades	Enumerar y priorizar problemas
Formular alternativas posibles
Enumerar alternativas	Seleccionar posibles

El diagnóstico supone una investigación acción participativa. (IAP), a partir de diferentes fuentes y consultas. Aquí entra en juego la importancia de los “actores políticos” entiéndase como actores políticos los gobernantes y los administradores responsables de decisiones políticas, a la par de los “actores sociales” o sea, los directivos de empresas privadas (medios de comunicación), dirigentes de organizaciones civiles (gremios, asociaciones, fundaciones, sindicatos, universidades, partidos políticos, y personas sin afiliación partidista, etc.) 

La definición de la agenda de gobierno es de naturaleza política, pero supone una perspectiva técnica de los gobernantes, mientras que la formulación de los planes y las actividades es de naturaleza técnica, pero supone una perspectiva política de los planificadores. 

El conocimiento de lo técnico distingue a un buen gobernante de un politiquero. A su vez, el conocimiento de lo político diferencia un buen planificador de un tecnócrata. La relación entre gobernantes y planificadores es un punto de inflexión en las políticas públicas. 

Tenemos que América Latina requiere mejores gobernantes y mejores planificadores, menos politiqueros y menos tecnócratas. 

La consulta constante a los administradores públicos es esencial, de lo contrario se comete el error de errar en las decisiones y tomas de acciones por parte de los gobernantes y en las PEG que se formulan muchas veces sin una evaluación ni un diagnóstico de situación. O en el peor de los asuntos terminan despidiendo a la mayoría de personal cualificado para integrar otros de índole partidista o gubernamental. 

Los mandos medios de la administración pública deben entender que ellos no deciden los planes ni los programas o proyectos que los integran. Sin embargo, deben poder tener la certeza y seguridad de tomar decisiones al momento de ejecutarlos que sean cónsonos con el propósito de bienestar social para el cual han sido formulados. 

Es por esto que los funcionarios políticos de los gobiernos deben reconocer que el Estado precisa de una administración pública idónea, con recursos humanos formados y capacitados, ingreso y carrera por concurso, condiciones laborales y retribuciones adecuadas. 

Por ende, una buena estrategia de política pública debe implicar: diagnostico, decisión, dirección y además difusión. (“lo que no se da a conocer no existe”) Se debe tener claro que fase se va a comunicar, para confundir los mensajes. 

Estado como rendidor de cuentas en las políticas públicas.

-El gobierno no es la administración pública y la administración pública no es el gobierno.

La primera es la encargada de la decisión política de los planes, sin embargo, la segunda es la encargada es responsable de la acción operativa de las actividades. El gobierno y la administración pública deben trabajar de la mano para evitar fallas, la participación de los administradores públicos potencia la eficacia de las decisiones tomadas por los gobernantes. A su vez, el apoyo de los gobernantes potencia la eficiencia de las actividades planificadas por los administradores públicos. Gobierno y administración pública son anverso y reverso de la realidad estatal. Las relaciones entre unos y otros es una de las claves en el proceso de políticas públicas. 

Obviamente no hay Estado sin gobierno y sin administración (hacer la salvedad que Estado y gobierno son dos elementos diferenciados) El primero debe hacerse responsable de la administración del Estado. Pero la segunda no puede responsabilizarse del gobierno del Estado, la si administración pública es ineficiente, el gobierno debe hacer las reformas administrativas que sean necesarias, reorganizar las plantas del personas, las estructuras y los procedimientos. Pero si el gobierno es ineficaz, la administración pública no puede hacer reformas políticas que hagan falta. 

3. Entender ¿Por qué fracasan o son exitosas las políticas públicas?, posibles respuestas 

Si bien, ya sabemos que el éxito de una política pública esta en su correcta implementación también debemos tener en cuentas otros factores que inciden que a nivel de ejecución esta no sea adoptada ni muchos menos bien recibida por los diferentes receptores a nivel de la sociedad. El tema de la participación ciudadana en su elaboración y diagnóstico es fundamental y clave ya que asegura que todos los diferentes sectores de la población han tenido un amplio debate y conocimiento del contenido de esta, ya sea de un plan estratégico a nivel gubernamental o de un plan de política de Estado a largo plazo. 

La participación a nivel de la ciudadanía en diferentes ciclos genera confianza en la ejecución, y es que el rezago que existe a nivel latinoamericano en cuanto a desarrollo de participación y confianza en las instituciones del Estado ha hecho que cada vez sean menos los involucrados en la toma de decisiones de las políticas gubernamentales. El informe Edelman Trust barómetro del 2018 y 2019 indican que el nivel de la desconfianza a nivel de las sociedades latinoamericanas era uno de los más elevados de la región y del mundo. De igual forma el Latinobarómetro en sus estadísticas del 2018, 2019 indican que la confianza en las instituciones estaba repartida de una forma abruptamente en desventaja hacia las instituciones políticas y gubernamentales en la región. 

Dígase por ejemplo el índice de distribución de confianza en las instituciones políticas y gubernamentales en los años 2018, 2019. 

63% iglesia, 44% fuerzas armadas, 35% policía, en menor medida; 24% poder judicial, 22% gobiernos, 21% congresos, 13% partidos políticos. 

4. Entender cuáles son los retos que se nos presentan primero como país y como región.

La política pública panameña se ha caracterizado históricamente por el universalismo tanto en la entrega sectorial de servicios básicos (salud, educación, vivienda, infraestructura) como en las prestaciones no contributivas (subsidios de precios, programas de alimentos, entre otros)...el economista Javier Stanziola nos menciona que no obstante, esa política social universalista ha tenido y tiene serias deficiencias para llegar a todos y no dejar a nadie atrás. Por lo cual, la provisión de servicios de salud y educación, muestran algunas dinámicas asimétricas. En salud, al mismo tiempo que aumenta la atención de personal especializado durante el parto, aumenta la mortalidad neonatal, pero se reduce la mortalidad de los niños menores de 5 años. En educación, al mismo tiempo que aumentan tasas netas de asistencia, mejora el índice de paridad, se mantiene brecha entre la población en la edad y la matrícula escolar para el grado correspondientes, se reduce la retención escolar y aumenta la deserción escolar... 

En los últimos 20 años, en Panamá se han presentado intentos por organizar y planificar el país. Intentos que han sido borrados quinquenios tras quinquenios, en una especie de ruleta, ya se por elementos de interés particulares o políticos. 

El actual gobierno bajo el lema “Unidos lo hacemos” 2019-2024 (Cortizo) mediante el plan estratégico (algo que hacen todos los gobiernos) hizo un llamado a la planificación…una vez llegado al poder prometió crear un Instituto para la Planificación para el Desarrollo (IPD), este instituto debería estar adscrito a la presidencia de la república. 

Para que esta entidad funcionará se debería primero; entender y racionalizar las diferentes funciones y herramientas de planificación que existen en el país… establecer procesos de planificación que generan valor ciudadano y sobre todo promover una cultura de conocimiento en el sector público. 

Cuando se cambió el ente regulador de planificación y política económica MIPPE en 1998 y pasó a crearse el MEF se tenía la idea que el tema en materia de planificación en el país tomaría un nuevo rumbo simplificando el proceso de seguimiento, planificación y fiscalización, sin embargo, se creó una estructura burocrática mucho más compleja. 

Nacería: la Secretaría de metas, la Secretaría de competitividad y logística, las dirección de políticas públicas y de inversiones en el MEF, así como en otros ministerios, la gran mayoría sino todos los ministerios tienen una unidad de planificación que poco es lo que realmente planifican al día de hoy. 

Para el 2009, se crea la ley 37, que descentraliza la administración pública y que luego es reformada con la ley 66 del 2015, la cual busca crear mecanismos de fortalecimiento a la capacidad de la administración, el fortalecimiento de los gobiernos locales con la asignación de recursos. 

Casi todos los gobiernos han apostado por la creación de los famosos “PEG” que elaboran los primeros meses de gobierno, para establecer metas y objetivos durante los próximos 5 años, en esta ocasión se incluyó los resultados de la mesas de concertación nacional para el Desarrollo…2019-2024… 

Sin embargo, sin un ente rector de planificación a nivel de país, todos los esfuerzos son en vanos. Y es que una de las mayores debilidades de los sistemas de planificación es la tendencia a la planificación del desarrollo (pensado esto como procesos) en lugar de pensarla como planificación para el desarrollo (enfocada en resultados). De esto América Latina adolece por la alta inexactitud de las decisiones políticas que se traducen a un amplio desconocimiento de la sociedad y su organización como tal, llevando a implementar planes y políticas irreales que no resuelven los problemas sociales. 

RETOS:
Retos a nivel de Estado

• Implementar una planificación Estratégica de Estado de largo plazo con amplio diagnóstico y conocimiento de la sociedad, su dinámica, cultura e idiosincrasia.

• La implementación de mecanismos efectivos de fiscalización y la creación de un ente fiscalizador en cuanto a los planes y programas en ejecución.

• Eliminar las agendas gubernamentales personalizadas sin objetivos de Estado y sin beneficio del interés colectivo.

• Incrementar la confianza en el sistema institucional de modo tal que su efectividad sea un motor de articulación social. 

Retos a nivel administrativo e Institucional

• Mejorar la formación del personal administrativo a nivel de los diferentes mandos.

• Promover el pensamiento crítico y la libertad de ejecución y decisión en la administración pública. 

• Desarrollar una carrera administrativa que asegure estabilidad en la administración pública, así como la confianza que cada 5 años la administración no se vea comprometida por el cambio de mando.

• Reducir la rotatividad del personal especializado en las gestión del gobierno y la administración pública, lo cual afecta enormemente la continuidad de los proyectos.

• Cumplir con los mecanismos de transparencia y acceso a la información efectivos. La ley 6 del 2002 dictamina que las instituciones deben poder facilitar toda la información posible a las personas que así lo requieran.

Retos a nivel comunitario y societal

• Fortalecer la participación ciudadana en la vida política social. (conformar organizaciones, gremios etc.)

• Fortalecer la confianza de la sociedad en la propuestas de planes y programas realistas que solucionen las necesidades más apremiantes.

• Retomar desde las bases y comunidades, las propuestas que den soluciones a las necesidades locales y comunitarias desde lo micro a lo macro.

• Promover los programas de liderazgos locales y comunitarios.

• Fortalecer la institucionalidad comunitaria, las organizaciones comunitarias, sindicales, gremiales, deportivas, juntas de desarrollo local para que sean estas las que impulsen y propongan políticas de desarrollo desde las bases.

• Fortalecer las propuestas de descentralización comunitaria con el orden de poder fiscalizar y monitorear políticas locales que beneficien a las comunidades.